摘要：国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。 ...
[12]司法机关办理职务犯罪案件的法律目的比较单一，主要是兼顾惩罚犯罪和保障人权，但这是以解释刑法有关罪名作为前提，必然无法容纳职务违法概念、客观上也绝无通过日常监督分流程序来抑制刑事责任扩张的目标，因此在程序上一条道走到底，以刑事责任追究和刑法适用为中心就成为必然。
这是改革开放后一部非常重要的中央党内法规。立法规划和计划是国家立法的常规做法，党内法规制定工作亦如此。
三是党内法规要具体体现党组织的政治性及原则要求。(四)形成了较为完善的党内法规制定流程 随着党内法规制定工作的深入和党内法规制度体系的不断完善，对党内法规制定的质量要求逐渐凸现，正如学者所言，党内法规制定将从数量规模型立规向质量效益型立规转变。如中共中央办公厅、国务院办公厅作出了《关于严禁党政机关和党政干部经商、办企业的决定》(1984年12月3日)、《关于科学技术体制改革的决定》(1985年3月13日)、《关于教育体制改革的决定》(1985年5月27日)、《关于加强党同人民群众联系的决定》(1990年3月12日)等等。[31]党内法规制定体制是指党内法规制定主体的构成及其运行机制和内在关系，涉及有关党内法规制定的决策、规划、起草、审批、发布、备案、清理、评估以及解释、适用、修改、废止等各环节。党内法规制定工作日趋注重党内法规制度的体系化构建，党的十八届四中全会通过的决定将形成完善的党内法规体系纳入中国特色社会主义法治体系，就对党内法治建设和增强党内法规制度的系统性和有效性提出了新的要求，同时要求及时把比较成熟、普遍适用的经验提炼上升为制度，加强党内法规制度建设理论研究和宏观设计，形成定期评估、清理、修订机制，该填充的填充，该链接的链接，该替换的替换，使党内各项法规制度便利管用。
[29]第七阶段是发布，即在2017年10月24日的新华网和2017年10月25日的《人民日报》公开发布关于《中国共产党章程(修正案)》的决议，[30]并随后公布正式文本。如前所述，党内法规制度建设的系统化和规范化要求每一项党内法规的内容和形式、不同党内法规之间的逻辑及其衔接都要协调一致。[54]在行政组织法上，我国行政机关的设置及其职权配置所遵循的行政任务导向即是职能决定论的体现。
在进行了职能分工的组织系统内部，分工越是精细，组织内部各个部分的自主性就越强，缺乏整合机制的分工甚至有失控的危险。[11]较典型的如财政权的纵向划分和环境治理权的横向划分。但近年来国内逐渐放松对分工与分权的界分标准，尝试在高度形式化的意义上使用分权概念。如果按照职能专业化而言，应当由专门的机构承担。
分工也意味着资源的分散、专业的壁垒和组织结构的障碍。因此，从权力性质上讲，监察机关和检察机关的侦查权性质均属于法律监督权，但是公安机关的侦查权却属于行政权。
国家职能在不同的国家和不同的历史时期会有不同的标准和方式。[64]还有学者主张，应打破权力属性与相应机构之间的专属关系，不去争论抽象的权力属性或者功能，直接以机构作为解决权力争议的依据。景跃进：《中国特色的权力制约之路——关于权力制约的两种研究策略之辨析》，《经济社会体制比较》2017年第4期。早在1957年，亨廷顿就提出了权力分工与职能分工这两种不同的划分方式。
第二，《宪法》85条将国务院的性质界定为最高国家权力机关的执行机关和最高国家行政机关。我国宪法是刚性成文宪法，宪法的效力高于普通法律，宪法制定和修改程序也严于普通法律。之所以如此，根本原因在于我国宪法将国家机构的创设与权力分工相对脱钩，并不以权力分工作为机构创设的依据。其他国家机关由人民代表大会产生并对人民代表大会负责，但全国人民代表大会不同于英国的议会，全国人民代表大会与由它产生的其他国家机关一样，都在宪法之下，其权力都是宪定权力，而不是制宪权力。
这意味着，所有的国家机关、社会组织和个人均在宪法之下。[28]此外，权力委托的普遍化使得大量的立法权乃至司法权被转移至行政机关手中，使得一些行政机关同时握有立法权、行政权和司法权。
[1]在国家机构的横向关系层面，民主集中制是指人民通过选举将权力交给人民代表大会，再由人民代表大会产生同级的其他国家机构，后者对人民代表大会负责并受其监督。[55]乌杰主编：《中国政府与机构改革》（上），国家行政学院出版社1998年版，第145页。
苏联法理学将法的运行过程分为法的创制和法的实施两个阶段，法的实施阶段又分为法的适用和法的监督，而法的适用又分为法的遵守（公民）和法的执行（国家机关）。而且，社会主义宪法在社会主义的政治理念下对立法、行政与司法的内涵及其相互关系加以改造，在法律实践中形成了一套按照职能进行权力分工的逻辑。我国国家机构体系从中华人民共和国成立之初的议行合一逐渐转向民主集中制，对立法与行政进行了合理分工，表明我国没有教条式地把议行合一理解为社会主义宪法不可变更的原则。但在政权稳定之后，列宁意识到议行合一的诸多弊病，转而提出立法、执行、监督这种过程论的权力分工方式。参见董坤：《检察机关机动侦查权研究——从2018年修改的〈刑事诉讼法〉第十九条第2款切入》， 《暨南学报》（哲学社会科学版）2019年第1期。[10]例如，2001年财政部《关于2000年中央决算的报告》中提到将合理分权作为税制改革的精神，《国务院办公厅关于转发全国政务公开领导小组2012年全国政务公开和政务服务工作要点的通知》（国办发〔2012〕29号）中明确提出依法确权、科学分权、公开示权、有效控权，防止权力滥用。
[33]《马克思恩格斯选集》（第3卷），人民出版社1995年版，第55页。[44]参见［苏联］玛·巴·卡列娃等：《国家和法的理论》（下册），李嘉恩等译，中国人民大学出版社1956年版，第419页。
《宪法》85条规定国务院是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关，但宪法中并没有出现行政权的概念，更没有规定行政权专属于国家行政机关。国家权力按照何种原则在国家机构之间进行分工，国家机构体系能否产生新的权力分支，这些横向权力分支之间是何逻辑关系，每种权力分支的权力属性和范围如何界定，这些问题很难从民主集中制原则中找到答案。
[33]这句话后来被视为议行合一原则的出处，但在当时的情势下马克思表达的意思是，为了革命政权的巩固，别说分权就连分工也不是必需的。[12]在这套逻辑中，国家机构的创设是权力分工的结果，国家权力被分为立法、行政和司法三种，国家机构相应被创设为立法部门、行政部门和司法部门三大分支，并且由于拒绝承认任何一种权力的至上性，权力的制约被寄托于三大分支的权力制衡之中。
但1954年《宪法》将军事权降格为行政权的一部分，从而与《1936年苏联宪法》的四权分工结构近乎一致。从我国国家权力配置的规律来看，全国人民代表大会必然要赋予国家监察委员会制定监察法规的权力。只不过这种分权是基于宪法对国家机构之间职能分工的确认和保障，从而在根本上区别于西方宪法中的权力分立。[2]不过，此种意义上的民主集中制仅仅表明我国国家机构体系的产生方式以及国家权力机关与其他国家机关之间的关系。
五、结论 由于政治理论的分歧和政治实践的差异，我国宪法对于国家机构的创设模式、权力配置模式以及权力制约模式与西方宪法中的分权体制大不相同，这种根本原则上的不同，并不是民主集中制原则与分权原则的差别所能完全概括的。第三，《宪法》中同样没有使用军事权的概念。
本文立足我国宪法及组织法的相关规范，分析我国宪法中的国家权力是如何被定义和分配的，进而提炼我国国家机构权力分工的基本规律，以期为相关国家机构组织法的制定和修改提供理论支撑。[39]很多欧美学者也认为属性论的权力三分法并不完美，美国学者罗文斯坦即认为立法、行政和司法的分权是一个过时的概念，政策确定、政策执行和政策控制这种国家职能的新三分法更符合20世纪的多元民主社会。
[55]2018年监察体制改革的过程更为完整地展示了我国国家机构创设及其权力配置的逻辑：基于建立统一、权威、高效的反腐体制的需要，对国家职能进行整合，创设监察委员会作为新的国家机构，并由其行使监察权这一新的权力类型，最后再由法律对监察委的具体职权进行配置。1848年恩格斯指出：事实上这种分权只不过是为了简化和监督国家机构而实行的日常事务上的分工。
第五，从职能及其相关性角度而言，我们经常把人民法院和人民检察院合称为司法机关，但从权力性质角度而言，人民法院的审判权和人民检察院的检察权分属两种不同性质的权力。显然，与依据权力属性组建国家机构的分权体制不同，我国国家机构的权力配置是以职能目标为导向的，各类权力被视为实现目标和职能的手段，而不是权力配置过程中必须恪守的界限。《1936年苏联宪法》对新中国宪法的制定和起草影响深远，1954年《宪法》的制定就源自斯大林的建议，体例和内容上也基本遵循苏联宪法的模式，很多条款与苏联宪法高度一致。参见门中敬：《立法和行政概念的宪法解释》，《政法论坛》2019年第5期。
德国魏玛时期的公法学家斯门德曾指出，现代立法论者普遍将权力划分作为国家机构创设的首要问题，而只有《北德意志邦联宪法》采用先规定职能然后配备机构的模式。[6] 这些出色的研究成果对于完善中国宪法学理论体系和指导当前的党政机构改革实践无疑具有重要价值，也构成本文思考和展开进一步讨论的起点。
如果说这种看似杂乱的权力分工背后有一个统一的原理，那肯定不是民主集中制，而只能是合理分工原则。例如，尽管监察机关的产生方式及其与其他国家机关的关系可以由民主集中制原则确立，[3]但民主集中制并不能回答监察权的性质、范围及其与其他权力类型的关系等问题。
执行和监督的概念，在现行宪法和法律中也很常见。[57]六大国家机关之间的六权分工可以视为国家权力初次分工的结果，但这仅能表明这六种权力的最高权力及其主要部分由该机关行使，并不表示该机关拥有对此种权力的垄断地位。
